|
Региональные модели взаимодействия между деловыми и властными элитами. Итоговый аналитический доклад |
 |
 |
 |
|
09.08.2009 18:24 |
Туровский Ростислав Феликсович - руководитель департамента региональных исследований Центра политических технологий.
Отношения между властью и бизнесом – один из ключевых факторов, определяющих развитие общества и государства. По данным проведенного исследования, в регионах России сложилось пять основных моделей взаимодействия между деловыми и властными элитами...
Представительство бизнеса во власти: причины и результаты
Исследование представительства деловой элиты во власти должно учитывать следующие аспекты:
· Различные уровни власти – региональная, муниципальная (местная).
· Различные ветви власти – исполнительная, представительная (законодательная).
· Различные способы представительства – прямое (через непосредственных представителей деловой элиты) и косвенное (через чиновников и депутатов - лоббистов).
Наряду с этими аспектами учитываются также структурные особенности бизнеса - его уровень (федеральный, региональный, местный), происхождение (местный или пришлый) и структура собственности (государственный, частный).
Представительство бизнеса в органах региональной и местной власти
Как показывает исследование, для ключевого в условиях российских региональных политических режимов функционального элемента власти в регионе, а именно региональной исполнительной власти характерно достаточно умеренное прямое представительство деловой элиты. Несколько большую роль играют механизмы косвенного взаимодействия бизнеса и власти, как публичное, так и теневое согласование интересов между властвующей региональной бюрократией и деловой элитой с последующим принятием публичных или непубличных решений.
Тем не менее, исследованная выборка регионов содержит достаточно много примеров непосредственного перехода из бизнеса во власть или же очень тесной и общеизвестной связи ведущих чиновников с тем или иным бизнесом.
Одним из ярких примеров является приморский губернатор С.Дарькин, лидер одной из ведущих региональных ФПГ, включающих рыбную промышленность, банковский бизнес и другие сферы. Другой пример – пермский губернатор О.Чиркунов, стоявший у истоков региональной группы ЭКС (торговый бизнес, строительная сфера и др.). Важно отметить, что переход из бизнеса во власть был, разумеется, возможным на этапе выборности губернаторов (избрание С.Дарькина), но сохранился, как возможный сценарий, и в процессе назначения губернаторов, поскольку бизнес-элита стала обоснованно считаться одним из важных кадровых инкубаторов для пополнения элиты властной (назначение О.Чиркунова). Причем, как отмечают эксперты, губернаторы-бизнесмены после перехода на государственную службу не склонны оставлять свой бизнес и зачастую используют административные рычаги для его расширения, нередко вступая в конфликты с другими бизнес-группами и создавая тем самым дополнительную напряженность в регионе. В условиях российской политики и экономики четкое разделение функций губернатора (мэра) и бизнесмена оказывается невозможным.
Кроме того, в исследованной выборке есть пример региона, где к власти пришел крупный топ-менеджер одной из ведущих российских бизнес-группы – А.Хлопонин в Красноярском крае («Норильский никель»). В то же время, в отличие от С.Дарькина и О.Чиркунова, являющихся в первую очередь крупными частными собственниками, А.Хлопонин смог состояться в качестве именно политического лидера, регионального руководителя, проводящего очень сбалансированную политику с точки зрения отношений власти с теми или иными компаниями, в большом числе представленными в Красноярском крае. Близким, но не идентичным является пример Вологодской области, где губернатор В.Позгалев начинал свою карьеру на металлургическом комбинате «Северсталь», затем продвигался по политической линии, став мэром Череповца и, наконец, губернатором всего региона. При этом, в отличие от А.Хлопонина, демонстрирующего все признаки независимости от «родной» компании, В.Позгалев в своем регионе, где его «родная» компания полностью доминирует, ориентируется на проведение политики в ее интересах.
Признаки аффилированности губернаторской власти и определенного бизнеса прослеживаются и с некоторых других регионах. Интересен пример Краснодарского края, где губернатор А.Ткачев сам и по линии своей семьи связан с бизнесом в сфере АПК, профильной для региона. Семья Ткачевых еще с начала 1990-х гг. приступила к формированию компании «Агрокомплекс» на базе своего родного Выселковского района. Эту компанию нельзя назвать мощным агрохолдингом российского масштаба, но в своем регионе она играет значимую роль. Тем не менее, политика губернатора А.Ткачева, по аналогии с политикой А.Хлопонина, нацелена на выстраивание всего комплекса отношений с бизнесом, работающим или стремящимся работать в регионе.
Пример Татарстана интересен тем, что в этом регионе с его ярко выраженной государственно-капиталистической моделью управления экономикой устойчивая власть целенаправленно формировала бизнес-пространство, как по линии государственных компаний («Татнефть», «Татэнерго», банк «Ак Барс» и др.), так и по линии частного бизнеса, созданного по семейному принципу (группа ТАИФ, связанная с именем президентского сына Р.Шаймиева). В этом случае практически невозможно провести границу между региональной властью и бизнесом, поскольку бизнес является порождением и одной из функций власти.
Таким образом, приход к власти в регионе крупных частных собственников обычно приводит к некоторой деформации бизнес-пространства, поскольку интересы собственного бизнеса учитываются при принятии решений, и разрыва с прежней деятельностью не происходит. Губернаторы, которые генетически аффилированы с теми или иными бизнес-группами, могут проводить различную политику. В условиях моноцентрического регионального бизнес-пространства они, являясь аффилированными с доминирующей бизнес-группой, проводят ее политику, как это показывает пример Вологодской области (либо, как показывает пример Татарстана, они сами формируют бизнес-пространство, которое аффилировано с ними, а не наоборот). Напротив, в условиях полицентрического регионального бизнес-пространства, губернаторы предпочитают диверсифицировать свои интересы в отношениях с бизнесом (Краснодарский и Красноярский края), даже если они генетически связаны с наиболее крупной бизнес-группой, как А.Хлопонин.
В то же время в большинстве регионов отмечается заметная внешняя дистанция между властной и деловой элитой. Губернаторы являются более или менее профессиональными политиками, управленцами, у которых нет очевидной аффилированности с тем или иным бизнесом. В случае Дагестана, Ханты-Мансийского АО или Ярославской области дистанция наиболее велика, и главы регионов уже в силу своего происхождения являются в максимальной степени политическими фигурами, не выражая и не стремясь выражать во власти интересы того или иного бизнеса.
Напротив, наиболее обширное и разнообразное представительство бизнеса всех уровней типично в настоящее время для органов региональной законодательной власти. Как показывает анализ, депутаты, прямо или косвенно связанные с бизнесом, являющиеся собственниками или топ-менеджерами, во многих регионах составляют в депутатском корпусе большинство.
Правда, изменение избирательной системы несколько ограничило и упорядочило процесс проникновения деловой элиты в представительную власть. Ранее доминировал сценарий прохождения бизнесменов от округов, расположенных в тех городах и районах, где находится соответствующий бизнес, и избиратели своими голосами поддерживали эту тенденцию. С частичным или полным переходом на выборы по партийным спискам резко выросла роль партий, как участников и посредников в процессе инфильтрации деловой элиты в законодательную власть. Очевидно, что партийные списки имеют более сбалансированный характер и включают наряду с бизнесменами достаточное число политиков, профессиональных парламентариев, представителей других социальных слоев. Однако, списки «Единой России» отличаются заметным, но обычно сбалансированным с точки зрения разнообразия представительством деловой элиты. Важным каналом для прохождения во власть некрупного местного бизнеса являются во многих регионах списки «Справедливой России» и ЛДПР, изредка – КПРФ.
Ограничивающим проникновение деловой элиты в региональные парламенты фактором является доля депутатов, работающих на постоянной основе, которая определяется самим регионом (бизнесмены по понятным причинам хотят работать на непостоянной основе). Однако, в большинстве рассматриваемых регионов доля депутатов, работающих на постоянной основе, невелика, и, например, многие бизнесмены являются главами комитетов и комиссий, не переходя при этом на работу в законодательное собрание.
Регионы с полицентрическим бизнес-пространством и менее авторитарным типом политического режима отличаются безусловным доминированием деловой элиты в законодательных органах. Ярким примером служит Пермский край, отличающийся из всех рассматриваемых регионов максимальным уровнем политической активности деловой элиты. В его законодательном собрании представлены все уровни бизнеса, федеральные компании (ЛУКОЙЛ, «Газпром» в лице «Пермрегионгаза», Объединенная металлургическая компания в лице Чусовского металлургического завода, «Ренова»), ведущие региональные игроки федерального уровня («Уралкалий», «Сильвинит»), представители других крупных местных предприятий («Метафракс», Лысьвинский металлургический завод и др.), известные и влиятельные бизнесмены. Другой яркий пример – Приморский край, особенность которого состоит в практическом отсутствии крупных и влиятельных бизнес-групп федерального уровня, играющих значимую роль в региональных процессах. В этих условиях законодательное собрание формируется за счет регионального и местного бизнеса.
Важным примером также служит Свердловская область, структура парламента которой схожа с той, которая отмечается в соседнем Пермском крае, но отличается большей долей профессиональных политиков. Двухпалатная структура парламента Свердловской области влияет на формирование отношений между властной и деловой элитой, поскольку верхняя Палата представителей формируется на непостоянной основе и практически целиком состоит из деловой элиты (в т.ч. представители УГМК, ТМК, ЧТПЗ, ОМЗ, бывшего СУАЛа и др.), а нижняя Областная дума с 1990-х гг. формируется на постоянной основе по партийным спискам, что ограничивает (но не отменяет [1]) приток туда бизнесменов.
Следует заметить, что даже в тех законодательных собраниях, где доля бизнесменов максимальна, превышает две трети и более, спикер является компромиссной фигурой и напрямую с бизнесом не аффилирован. В условиях политического полицентризма продвижение на пост спикера представителя какой-либо одной группы почти невозможно и чревато конфликтами. Но руководство комитетами и комиссиями обычно оказывается в руках деловой элиты, которая может использовать занятые позиции в своих интересах (в особенности бюджетный и прочие «экономические» комитеты).
В регионах, где абсолютно доминирует крупный бизнес, деловая элита также может составлять большинство в законодательном собрании. Но в отличие от предыдущих случаев, здесь в приоритетном порядке обеспечивается более или менее сбалансированное представительство основных компаний за счет их менеджмента, а бизнесмены-собственники регионального уровня отходят на вторые позиции или вообще не представлены. Подобная структура формируется прежде всего за счет списков «Единой России» в условиях их предварительного согласования.
Неформальная «фракционность» на основе ФПГ стала типичной для Ханты-Мансийского АО, где ее формирование закономерно в условиях полицентрической структуры региона и бизнес-пространства (в каждом округе обычно есть свой доминирующий бизнес-субъект). Наиболее крупные нефтяные и газовые корпорации обычно представлены 2-3 депутатами, создавая свои микрофракции. Примерами служат «Сургутнефтегаз», ЛУКОЙЛ, ТНК-ВР, «Роснефть», структуры «Газпрома», а также Ханты-Мансийский банк.
Близким примером служит и Челябинская область. Здесь наиболее активно на выборах в законодательное собрание выступили ведущий экономический субъект региона – ММК и крупная региональная компания «Магнезит», представленные несколькими депутатами. В целом для законодательного собрания и его руководства характерно обильное представительство директорского корпуса.
При меньшей долей деловой элиты в депутатском корпусе управляемое формирование структуры депутатского корпуса при участии определенных бизнес-групп оказалось характерным и для последних выборов в законодательное собрание Кемеровской области (что сближает этот регион с Ханты-Мансийским АО). Наилучшим образом было обеспечено представительство группы «Евраз» (топ-менеджер которой Н.Шатилов стал председателем законодательного собрания), «Кузбассразрезугля», СУЭК, «Распадской».
В остальных регионах доля представителей деловой элиты в депутатском корпусе может быть оценена, как средняя. Обычно она соответствует структуре регионального бизнес-пространства, но с важной поправкой на преференции губернатора и «Единой России», а также на собственную политическую активность бизнес-групп.
Например, в полицентрической Иркутской области в депутатском корпусе представлены многие бизнес-группы, прежде всего те, которые традиционно активны в политике и располагают уже узнаваемыми фигурами депутатов. Это «Русал» и аффилированное с ним «Иркутскэнерго», ОАО РЖД, «Саянскхимпласт» (группа «Ренова»), «Иркут». Их «разбавляют» местные предприниматели, воспользовавшиеся также списками ЛДПР и КПРФ. Похожая, но лучше структурированная расстановка сил сложилась в депутатском корпусе Мурманской области, где есть значимое представительство двух экономических лидеров – «Апатита» и «Норильского никеля», спикером стал представитель атомщиков (Кольская АЭС), есть среди депутатов и местный бизнес (например, глава Мурманского комбината хлебопродуктов В.Алешин, бывший глава региональной организации «Единой России», руководитель бюджетного комитета).
Относительный баланс характерен для Ярославской области, в политике которой традиционно активны не федеральные группы (большинство из них пришло в регион только 2000-е гг.), а региональные бизнесмены и директорский корпус (последний теперь аффилирован с федеральным бизнесом, но воспринимается как местная элита). В результате, например, в региональном парламенте нет особого доминирования «Славнефти» и т.п., но интересы всех крупнейших предприятий в нем представлены. В нынешнем парламенте Ярославской области спикером является выходец из «Ярэнерго» (ныне структура ТГК-4) В.Рогоцкий (он же возглавляет региональную организацию «Единой России»), а его заместителями – Н.Александрычев, возглавлявший завод «Автодизель» (группа ГАЗ) [2] и Е.Заяшников, бывший исполнительный директор комбината «Ярославнефтеоргсинтез» («Славнефть»). Депутатами являются генеральный директор НПО «Сатурн» Ю.Ласточкин, начальник Северной железной дороги С.Билоха. Также в думе представлены очень многие политически активные городские бизнесмены.
Сбалансированность отличает и структуру депутатского корпуса в Дагестане. В нем представлены руководители крупнейших предприятий и влиятельные бизнесмены, т.е. в сущности вся политически активная и значимая дагестанская деловая элита.
Структура депутатского корпуса, о которой говорилось выше, может быть охарактеризована, как модель пропорционального (сбалансированного) представительства, когда ведущие бизнес-группы федерального и регионального уровня, а также (при условии их наличия) политически активные местные бизнесмены представлены в законодательном собрании более или менее адекватно их роли и влиянию. Но возможна и модель смещенного баланса (несбалансированного представительства), когда крупные бизнес-группы по каким-то причинам не представлены или почти не представлены в депутатском корпусе. Обычно это объясняется их собственной политической пассивностью на региональном уровне и/или поздним приходом в регион.
Подобная ситуация характеризует, например, Красноярский край, где прямое представительство крупных бизнес-групп в законодательной власти не характерно. Это отвечает политике А.Хлопонина, направленной на повышение роли политических структур и недопущение случаев давления бизнеса на власть с целью сохранения политической стабильности в ранее крайне неустойчивом регионе (в то же время выходец из «Норильского никеля» В.Семенов все-таки является одной из ключевых фигур в депутатском корпусе). Кроме того, в условиях доминирования крупного бизнеса в Красноярском крае достаточно слаба прослойка местного бизнеса, хотя она и представлена фрагментарно в региональном парламенте.
Более низкая роль «федерального уровня» отличает Краснодарский край, где приоритет традиционно имеют представители местной элиты (этот аспект хорошо сочетается с типичным для Кубани регионализмом). При этом роль регионального бизнеса достаточно велика. В последнем созыве законодательного собрания эту тенденцию отразило избрание первым заместителем председателя А.Билалова, крупного по федеральным меркам бизнесмена дагестанского происхождения, имеющего большие интересы в Краснодарском крае. В целом в законодательном собрании в большом числе представлены профильные для региона отрасли, такие как АПК и рекреационный сектор, но выходцы с наиболее крупных предприятий, находящихся в руках федеральных ФПГ, практически отсутствуют (исключением является разве что глава «Роснефть-Туапсенефтепродукта» А.Яровенко, который при этом является известным представителем местной элиты).
В случае Татарстана бизнес-элита, лояльная властям, также в достаточном количестве представлена в Госсовете, но и здесь, как на Кубани, приоритет при распределении проходных мест имеет не корпоративная принадлежность, а личные отношения с руководством исполнительной власти.
В условиях моноцентризма в региональном бизнес-пространстве также очень интересно, насколько сбалансированным является представительство бизнес-групп, и как выражены интересы ведущей бизнес-группы. В Вологодской области расклад сил в законодательном собрании в целом отражает статус-кво. Влияние и представленность бизнеса в нем невелики, но при этом, как и в исполнительной власти, обеспечено преобладание «Северстали». Именно выходец с металлургического комбината, его бывший директор по кадрам Н.Тихомиров стал в последнем созыве председателем законодательного собрания. В Липецкой области ситуация обратная, и НЛМК имеет слабые позиции на региональном уровне как в исполнительной, так и в законодательной власти. В силу особенностей развития политического процесса в регионе НЛМК даже снизил свое представительство в областном совете и располагает там сравнительно небольшой группой. Это в свою очередь расширило возможности для включения в структуру депутатского корпуса руководителей предприятий регионального масштаба, которые в ином случае «потерялись» бы на фоне НЛМК.
Подобные ситуации и их различные типы в большом количестве воспроизводятся на местном уровне. Однако, и здесь сценарий подчинения местной власти интересам крупного предприятия не является столь распространенным, и большее значение имеют технологии косвенного взаимодействия властной и деловой элиты. Большинство муниципальных руководителей не аффилированы напрямую с какими-либо ФПГ.
Более того, распространены ситуации, когда ФПГ не пользуется популярностью в городе, не проводя необходимой социальной и экологической политики. Если она пытается поставить своего мэра, это не всегда удается. В свое время ярким примером стало поражение «Норильского никеля» на выборах мэра Норильска, и эту ситуацию удалось исправить не сразу. Неудачи у кандидатов, поддерживаемых ФПГ, случались во многих городах Свердловской, Челябинской области и даже Ханты-Мансийского АО. Возможны также ситуации, когда, добившись избрания своего кандидата мэром, компания теряет интерес к муниципальной власти, которая не имеет для нее и ее экономических интересов большого значения. Так, например, произошло в Братске (Иркутская область) в отношениях между мэрией и «Русалом».
Напротив, выделяется небольшая группа городов, где градообразующим предприятиям удалось создать достаточно устойчивую и подконтрольную муниципальную власть. Прежде всего, это характерно для крупных металлургических предприятий и соответствующих моногородов. Все их мэры тесно аффилированы с ФПГ – Е.Карпов в Магнитогорске (бывший директор по финансам и экономике ММК), О.Кувшинников в Череповце (бывший член совета директоров «Северстали»), М.Гулевский в Липецке (бывший заместитель генерального директора НЛМК), А.Мотовилов в Березниках (бывший заместитель генерального директора «Уралкалия»), С.Шмаков в Норильске (избранный при поддержке «Норильского никеля»). Подобная ситуация характеризует и часть «нефтяных» городов в Ханты-Мансийском АО, в особенности тех, где доминирующим субъектом является ЛУКОЙЛ (кроме того, нынешняя муниципальная власть в Нижневартовске устраивает ТНК-ВР, а в Нефтеюганске – «Роснефть» [3]).
Довольно заметной становится и тенденция прихода к власти в городах бизнесменов регионального и местного уровня. Наиболее важным примером стало избрание мэром Челябинска М.Юревича, владельца компании «Макфа», затем – победа на выборах мэра Владивостока И.Пушкарева, контролирующего крупнейшую в регионе цементную компанию «Спасскцемент».
По аналогии с региональными законодательными собраниями распространена инфильтрация бизнесменов местного уровня в муниципальные представительные собрания. В особенности эта тенденция характеризует более или менее крупные города, административные центры субъектов федерации, где сформировалась значимая прослойка среднего бизнеса, склонного к политической активности. Ярким примером служит Ярославль, где в городском собрании представлены группы бизнесменов, как связанных с мэром В.Волончунасом, так и настроенных против него (последние даже сформировали свою фракцию «Новый город»).
Наконец, в регионах и городах с наиболее высоким уровнем политического контроля над бизнесом, допускается вхождение в состав представительных органов бизнесменов, наиболее тесно аффилированных с властью, тогда как все прочие отсекаются. Подобная ситуация характеризует Татарстан. При отчасти похожем сценарии в Дагестане многие влиятельные мэры самостоятельны (в отличие от мэров в Татарстане) и фактически контролируют основные сферы городской экономики, а также, разумеется, депутатский корпус (Махачкала, Хасавюрт и др.).
Причины, определяющие интерес бизнеса к власти
Рассмотрим основные причины и факторы, определяющие интерес бизнес-групп различного уровня к вхождению в региональную и местную власть или воздействию на нее «со стороны». Следует выделить два комплекса причин, которые условно назовем рациональными и статусными.
Рациональные причины можно разделить на две подгруппы – прямые и косвенные.
Прямые причины определяются экономическим интересом деловой элиты к принятию властных решений и их последствиям для бизнеса. В этой связи власть интересует деловую элиту в качестве партнера или даже подчиненного субъекта в связи с ее формальными полномочиями.
В этой связи напомним, что в соответствии с российским законодательством высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии.
Разумеется, наряду с формальными полномочиями бизнес должен учитывать и реальные особенности региональных политических режимов, прежде всего – распределение власти между основными акторами, характерное для данной территории. На практике это обычно означает доминирование региональной исполнительной власти, которая и становится наиболее важным объектом интереса со стороны бизнеса. Также возможно наличие теневых центров власти и фигур, которые могут существенно влиять на позицию губернатора, и влияние на которых может быть сопоставимо по значимости с влиянием непосредственно на губернатора.
Муниципальная власть, в соответствии с российскими законами, решает круг вопросов, связанных в частности с обеспечением населения определенными услугами и планированием застройки.
Власть в городском округе, имеющая наибольшую ценность с точки зрения бизнеса, пользуется всеми полномочиями как поселения, так и муниципального района, объединяя их вместе.
В связи с этими причинами деловая элита сама структурируется в зависимости от своего уровня по характеру и степени своего интереса к власти в регионе.
Так, можно ожидать, что интересы ФПГ федерального уровня в решающей степени удовлетворяются за счет их отношений с федеральным же уровнем власти. Наиболее мощные федеральные ФПГ, в т.ч. государственные корпорации могут и вообще не иметь интереса к региональной власти, тогда как последняя сама больше заинтересована во взаимодействии с ними, вне зависимости от того, участвовала ли ФПГ в ее формировании или нет. Например, можно заметить, что «Газпром», присутствуя в большинстве регионов России в качестве источника газоснабжения, почти не занимается продвижением своих людей в региональную власть, а последняя почти всегда стремится наладить с газовым монополистом отношения. Однако, формирование определенных отношений между региональной властью и крупным федеральным бизнесом все равно происходит: стороны заключают соглашения, реализуют совместные проекты, участвуют в региональных программах социально-экономического развития, договариваются об условиях работы в регионе, включая такие важные детали, как землепользование, возможное применение особого налогового режима и т.п. Губернатор «в среднем» в большей степени заинтересован в привлечении на свою сторону и сотрудничестве с крупной ФПГ, поскольку это позволяет привлечь инвестиции и найти новые способы, как пополнить бюджет.
Интерес крупной ФПГ к региональной власти не является постоянным, и потому полной взаимности в отношениях сторон не возникает. Этот интерес появляется и усиливается на время каких-то особых, нештатных и возможно – форс-мажорных ситуаций. Это может быть экспансия ФПГ в определенный регион, когда ей может потребоваться административная поддержка, какие-либо проблемы с региональной властью (блокирование деятельности компании, поддержка конкурентов), потребность в запуске определенного проекта или получении каких-то льгот и преференций. Причем, как показывает практика, ФПГ, добившись успеха однажды, не нуждается в постоянном взаимодействии с региональной властью. Это показали пример А.Хлопонина в Красноярском крае, получившего затем свободу действий, а также отказ В.Лисина от борьбы за власть в Липецкой области, который отнюдь не повлиял негативным образом на его бизнес.
В то же время следует учитывать внутреннюю неоднородность и иерархию в самих ФПГ. Интерес к региональной власти может быть характерен не столько для собственников и столичных руководителей ФПГ, сколько для ее менеджеров и бизнес-партнеров непосредственно в регионе. Для последней категории как раз доступ к региональной власти может означать новые возможности для улучшения условий работы предприятия или для расширения собственного бизнеса, которым нередко занимаются в регионе менеджеры крупных ФПГ. Подобные мотивы нередко могут влиять на всю политику ФПГ в регионе, делая ее более активной. Хотя к интересам ФПГ в целом это может и не иметь никакого отношения, если речь идет о собственной игре ее регионального менеджера. Например, в Пермском крае интересы «Газпрома» среди прочих представляет руководитель «Пермрегионгаза» А.Агишев, одновременно являющийся крупным местным бизнесменом и конфликтующий с губернатором. Этот конфликт, кстати, не лучшим образом сказывается и на отношениях краевой власти с «Газпромом», с которым край так и не подписал соглашение, что отказался делать губернатор.
В целом в таких обстоятельствах крупные ФПГ федерального уровня периодически нуждаются в согласовании решений с региональной властью, но не имеют большого интереса к продвижению своих людей на посты губернаторов. Последний интерес, однако, более характерен для федеральных ФПГ с региональными корнями, которые в большей мере включены в систему местных экономических и политических отношений. Примером является «Северсталь» в Вологодской области.
В то же время бизнес регионального и местного уровня может в решающей степени зависеть от региональной власти. Административная поддержка или ее отсутствие способны вывести определенную бизнес-группу в лидеры или уничтожить ее, возможно – заставить уйти в другой регион. В этой связи закономерен интерес регионального бизнеса к губернаторским постам, проявившийся и переведенный в практическую плоскость в Пермском и Приморском краях. В еще большей степени проявляется интерес регионального и местного среднего бизнеса к муниципальной власти. Этот интерес выражается в многочисленных, удачных и неудачных попытках избрания бизнесменов на должности глав муниципальных образований. Причем речь идет о представителях того бизнеса, который в наибольшей степени нуждается в контроле над муниципальными полномочиями (торговый сектор, АПК и пр.).
Косвенные рациональные причины не связаны напрямую с использованием деловыми элитами региональных и муниципальных полномочий. Они определяются другого рода потребностями, которые в то же время связаны с интересами бизнеса. Их можно определить, как общую потребность в политическом участии и представительстве, не обязательно жестко привязанную к принятию властных решений в интересах данной бизнес-группы. Круг косвенных причин включает, например:
· участие деловой элиты в согласовании решений, принимаемых властями и касающихся их социально-экономического курса, стратегии регионального развития, определения приоритетов в экономической и социальной политике (при таком подходе бизнес-группа ищет и защищает свое место в этой политике);
· сбор публичной и кулуарной информации о принятых и готовящихся властных решениях с целью их корректировки, блокирования или просто владения информацией (потребность «держать руку на пульсе»);
Подобное включение деловой элиты в политические процессы является особенно важным в условиях низкой стабильности регионального политического режима и/или частной смены губернаторов. Последний фактор, например, обусловил активный интерес делового сообщества к политике в таких регионах, как Иркутская область, Приморский край, Дагестан и др.
В условиях достаточно ограниченного допуска деловой элиты в структуры исполнительной власти органы законодательной (представительной) власти, несмотря на их очень ограниченное политическое влияние, почти повсеместно превратились в площадки для представительства бизнеса всех уровней.Деловую элиту привлекает в эти структуры относительная легкость попадания в связи с достаточно большим числом мест в депутатском корпусе и наличием у бизнеса ресурсов для успеха на выборов. Правда, возможности для влияния на процесс принятия решений у депутатов невелики. Но, тем не менее, деловая элита хоты бы получает формальный политический статус, право непосредственного участия в политическом процессе, парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти. Но, как показывает исследование, к подобному парламентскому представительству стремятся далеко не все бизнес-группы, не всегда считая затраты ресурсов на его формирование обоснованными. Для регионального и местного бизнеса опять-таки это представительство гораздо важнее и имеет больше экономических плюсов, чем для бизнеса федерального.
Комплекс статусных причин связан с особенностями формирования постсоветской элиты и борьбой за политические статусы. Наличие политического статуса воспринимается частью деловой элиты не только как рациональный инструмент в виде определенного властного рычага, но и как сам факт принадлежности к правящему классу. Тем самым бизнесмены подтверждают свое вхождение в элиту, что является весьма важным в иерархической структуре российского общества с выделением элиты в особую, притом доминирующую группу.
В этой связи можно заметить, что некоторые бизнес-группы целенаправленно стремились получить доминирующий статус в регионе, продвигая своих сторонников на властные позиции и зачастую стремясь опередить в этом процессе конкурентов (прежде всего, в региональных законодательных и муниципальных представительных собраниях, на постах мэров). Например, в Вологодской области этого без труда добилась «Северсталь», в Красноярском крае – «Норильский никель» (потеснив «Русал», который с тех пор резко снизил политическую активность в регионе, оставшись значимым экономическим игроком). В Пермском крае из двух ведущих компаний по производству калийных удобрений «Уралкалий» всегда гораздо активнее участвовал в политике и стремился влиять на региональную власть, чем «Сильвинит». В борьбе за обретение политических статусов активно участвовали и некоторые топ-менеджеры, стремившиеся, например, избраться депутатами или войти в формальный или неформальный список кандидатов на пост губернатора. Нередко это создавало ситуацию цепной реакции, когда политическую активность демонстрировали все новые и новые бизнесмены, и наличие у них, например, депутатского мандата стало считаться признаком большего благополучия и успеха. Такие цепные реакции характеризовали регионы с максимально активным и разнообразным бизнесом местного значения, Приморский, Пермский края, Свердловскую область, Дагестан, отчасти – Ярославскую область. Результатом становилось появление у успешных бизнесменов все новых политических амбиций.
При этом преобладание политических амбиций над рациональным отношением к власти или же чересчур активное пользование преференциями со стороны властей имеют свою оборотную сторону в виде пропорционально растущих рисков, прежде всего – в случае смены власти. Напротив, неучастие или умеренное участие бизнес-группы в политике может соответствовать логике «синицы в руках». Так, в Пермском крае «Уралкалий» имел тесные отношения с бывшим губернатором Ю.Трутневым, пользовался его поддержкой после перехода губернатора на должность федерального министра. Но это не спасло его от создания правительственной комиссии, которая произвела переоценку результатов старой аварии на одном из рудников и вынудила компанию потратить большие деньги на восстановительные работы и компенсации бюджетам, включая бюджет Пермского края. В свою очередь «Сильвинит» работает по более консервативным схемам и в достаточно спокойном режиме.
Общая концепция и практики отношений бизнеса и власти в регионах
Таким образом, общая концептуальная рамка отношений властной и деловой элиты определяется:
· Со стороны властей – их структурой, делением на уровни и ветви, а также реальной структурой политических акторов в данном региональном политическом режиме.
· Со стороны бизнеса – его уровнем и структурой собственности.
Дальнейшее развитие отношений определяется комплексом рациональных (прямых – «освоение» полномочий соответствующей власти, косвенных – общее политическое участие) и статусных (борьба бизнес-групп или скорее – персоналий за вхождение в политическую элиту для подтверждения статуса) причин. Здесь уже возникают расхождения, связанные со стратегиями и тактиками политического участия тех или иных бизнес-групп.
Одной из наиболее распространенных является практика участия бизнес-групп и отдельных бизнесменов в выборах региональных законодательных собраний. Эта тактика сочетает относительную легкость в использовании с относительной политической ценностью (политический статус, участие в принятии решений и парламентском контроле над исполнительной властью). В одних регионах, впрочем, происходит целенаправленное структурирование парламента за счет предварительных договоренностей на уровне губернатора и «Единой России», как в Кемеровской области, Краснодарском крае, Ханты-Мансийском АО. В других чуть больше свободной игры со стороны бизнеса, как в Пермском и Приморском краях.
Другой распространенной практикой является косвенное, лоббистское влияние на региональную исполнительную власть, имеющую основную ценность для бизнеса. Именно косвенное, поскольку переход из бизнеса во власть остается относительно редким явлением в связи с формированием и даже укреплением в 2000-е гг. профессиональной бюрократии. Но в то же время публичные согласительные процедуры и теневой лоббизм при участии бизнеса и региональной исполнительной власти распространены широко, хотя и не поддаются точному измерению. Многие эксперты отмечают случаи явной поддержки властями тех или иных компаний, что, конечно, нельзя объяснять наличием какой-либо генетической связи между сторонами (ниже будут рассмотрены некоторые примеры преференциализма в политике губернаторов).
Также очень заметной является практика инфильтрации местного бизнеса в органы муниципальной власти, как в представительные собрания, так и на посты мэров.
Среди менее распространенных практик отметим:
· Назначение представителей бизнеса губернаторами (как технологический слишком сложный процесс; федеральный центр не склонен поддерживать стремление «олигархов» сделать губернаторами «своих» людей, а среди регионального бизнеса не так много перспективных кандидатов в губернаторы, хотя они, несомненно, есть).
· Переход из бизнеса в структуры региональной исполнительной власти на посты заместителей губернатора и т.п. (эта практика более распространена, чем назначение представителей бизнес-групп непосредственно губернаторами, но не может иметь массового характера и в связи с ограниченным числом «вакансий» в региональной власти, и нежеланием многих губернаторов напрямую ассоциировать свою команду с определенным бизнесом [4]).
Тактики бизнес-групп в отношениях с властями
В заключение темы определим, какого рода тактики отношений с властями выбирают для себя те или иные бизнес-группы в регионах.
1. Активная поддержка со стороны губернатора, пользование его покровительством вплоть до фактического сращивания бизнеса и власти.
Достаточно обширная система связей между губернатором и бизнесом разного уровня сформировалась в Вологодской области. Она включает не только «Северсталь», но также хорошие отношения власти с поставщиками энергоносителей («Газпром» и ЛУКОЙЛ) и формирование под покровительством регионального правительства торговых сетей на местном уровне («Макси» М.Роздухова, «Золотой ключик» Т.Меднова и др.). В Свердловской области больше всего тяготеют к власти такие крупные бизнес-группы федерального уровня, как «Ренова» и ТМК. В Челябинской области власть стремится к дружественным отношениям с ММК, а также продвигает некоторые местные бизнес-группы (А.Аристов, К.Струков и др.). В Мурманской области в явном фаворе при Ю.Евдокимове находился «Апатит», основной владелец которого А.Гурьев стал сенатором от региональной исполнительной власти.
В аграрных регионах губернаторы, генетически связанные с сельской периферией, обычно оказывают поддержку агробизнесу. Эта тенденция проявилась в Краснодарском крае, губернатор которой тесно связан с агрохолдингами («Разгуляй», собственный «Агрокомплекс», другие местные компании), а также сотрудничает с некоторыми «пришлыми» бизнес-группами дагестанского происхождения (А.Билалов, Исаевы). Аналогично в Липецкой области губернатор О.Королев активно помогал предприятиям АПК и способствовал приходу в регион федеральных игроков в этой сфере («Интеко», «Черкизово»).
Система патронажа властей над бизнесом вынуждает последний быть полностью лояльным в таких жестко управляемых регионах, как Кемеровская область и Татарстан. В Кузбассе ставку на развитие тесных отношений с властями сделали группа «Евраз», «Кузбассразрезуголь», а также значительные компании регионального уровня, такие как Сибирский деловой союз и «Распадская».
Технология взятия власти под свой контроль в Красноярском крае, однако, не препятствовала проведению губернатором диверсифицированной политики с поддержкой всех компаний, которые готовы вкладывать деньги в регион. Это проявилось в налаживании отношений не только с «Норильским никелем» и с компанией «Полюс Золото», которую сейчас пытается взять под контроль М.Прохоров, имеющий давние хорошие отношения с А.Хлопониным. Также А.Хлопонин поддерживает инвестиционную активность в регионе со стороны государственных компаний – «Роснефти» и «Русгидро».
2. Конфликт с властями и попытки давления на власть со стороны бизнеса.
К подобной тактике крупные бизнес-группы прибегают редко, поскольку редки и случаи, когда недружественный губернатор способен нанести большой ущерб действительно крупной ФПГ. Например, скрытый конфликт сохраняется в отношениях между властями Липецкой области и НЛМК, но он мало влияет на политический процесс. В Мурманской области дисбаланс возник в связи с явными предпочтениями, которые бывший губернатор Ю.Евдокимов оказывал «Апатиту». Но второй экономический субъект, «Норильский никель», который в свое время подозревали в намерении сместить губернатора, снизил свою активность в регионе, поскольку он не является для компании экономически перспективным, и смысла бороться за власть в нем нет. Скрытый конфликт власти с крупными ФПГ возникает и в ситуации «незваного гостя», когда на местном поле появляется новый игрок. Тот же НЛМК пока так и не смог политически закрепиться в Свердловской области, где до него сложилась не одна металлургическая бизнес-группа.
В Дагестане автономную игру всегда ведет С.Керимов (ставший недавно налоговым резидентом Дагестана, что помогло пополнить региональный бюджет), хотя он формально и связан с региональной властной элитой (являясь членом Совета Федерации от республиканского парламента). Эксперты говорят о наличии у С.Керимова противоречий с руководством республики.
Конфликтные тактики более характерны для регионального и местного бизнеса - в той его части, которая не получает поддержки со стороны региональной власти или подвергается преследованиям. Например, в Пермском крае при всей сложности его бизнес-пространства оппозиционным игроком считается только один бизнесмен – В.Плотников. В Красноярском крае долгое время возмутителем спокойствия являлся А.Быков, но в последние годы он резко снизил активность. В Краснодарском крае в конфликте с властями некоторое время находился собственник компании «Дело», работающей в Новороссийском порту, депутат Госдумы С.Шишкарев. Также власти региона препятствовали экспансии со стороны комбината «Тольяттиазот», поддерживая развитие порта в Тамани силами подконтрольного бизнеса. В Кемеровской области в противостоянии с властями оказался еще более крупный игрок – группа «Мечел» в лице угольной компании «Южный Кузбасс» (основная ресурсная база этой группы теперь находится в Челябинске).
В целом, однако, открыто враждовать с региональными властями не решается и не считает рациональным практически ни одна серьезная бизнес-группа. Разве что в Челябинске группа М.Юревича может действовать автономно, но ее ресурсом является стратегически важная политическая позиция – пост мэра Челябинска.
3. Нейтралитет и дистанцирование от власти.
Подобная тактика довольно типична для крупных ФПГ, которые, с одной стороны, меньше зависят от губернаторов, и, с другой стороны, не хотят создавать себе лишние риски, усиливая эту зависимость. В этой связи отношения власти и бизнеса принимают более функциональный, деловой характер, что не исключает и периодического возникновения определенной напряженности. Например, в Свердловской области автономными игроками являются наиболее заметные ФПГ – группа «Евраз» и УГМК, которые на определенном этапе сами планировали продвигать своих людей на пост губернатора, но успеха не добились.
К подобной ситуации может приводить и смена власти. После ухода Ю.Трутнева с поста губернатора Пермской области в «автономный режим» перешли наиболее крупные компании этого региона, а именно ЛУКОЙЛ и «Уралкалий», которые имели дружественные отношения с прежним главой региона, нынешним министром. Нейтральные позиции в Красноярском крае занял «Русал» после провала его тактики на губернаторских выборах и прихода к власти А.Хлопонина. В Челябинской области достаточно самостоятельна группа ЧТПЗ, имеющая свой ресурс на федеральном уровне в виде связей с министром промышленности и торговли В.Христенко, выходцем из данного региона. Из менее крупных бизнес-групп можно отметить торговую сеть «Магнит», базирующуюся в Краснодарском крае и дистанцирующуюся от губернатора А.Ткачева.
4. Неучастие в региональных политических процессах.
Исследование этой тактики особенно интересно, поскольку часто выпадает из поля зрения аналитиков. Причины подобного поведения можно свести к следующим.
Во-первых, это высокое влияние в центре и отсутствие рациональной потребности в активной игре на региональных площадках. Как уже говорилось, такая тактика типична для «Газпрома». Отчасти она характеризует «Роснефть» (в Иркутской области), «Российские технологии» (в Свердловской области). Заметно снизилась активность в регионах «Русала», который не проявляет себя в политике в Красноярском крае, в Свердловской, Мурманской области и даже в Иркутской области стал более пассивным. Не стремится к активной работе с властями угольная компания СУЭК (тот же Красноярский край). Бывает так, что бизнес переориентируется на другие региональные площадки и утрачивает интерес к родному региону, как это случилось с бизнес-группами дагестанского происхождения (группы А.Билалова и Магомедовых).
Во-вторых, локализация интересов компании в определенных периферийных городах и отсутствие потребности к работе на региональном уровне. Например, в Мурманской области в таком положении находятся «Еврохим» (Ковдор) и «Северсталь» (Оленегорск).
В-третьих, чужеродность компании для региона, ее поздний приход, когда отношения в регионе уже сложились. Например, в Челябинской области из-за этого на периферии оказался «Мечел», владелец которого происходит из Кемеровской области, а также Русская медная компания, корни которой – в соседней Свердловской области. Челябинская группа ЧТПЗ, придя в Свердловскую область (Первоуральский новотрубный завод), политически там тоже не закрепилась, на контрасте с прежним владельцем завода, известным местным предпринимателем и депутатом Госдумы З.Муцоевым. Отчасти этим вызвана пассивность «Русала» в Свердловской области, в отличие от СУАЛа, предприятия которого, расположенные в этом регионе, теперь влились в объединенную компанию. Приход федеральных компаний в Приморский край и в Краснодарский край тоже не повлиял на складывающуюся там структуру политических отношений, завязанных на местные элиты.
В-четвертых, политическая пассивность и непубличность бизнеса и менеджмента. В особенности это характерно для значительной части среднего, регионального и локального бизнеса, поскольку очевидно, что политикой успешно занимается лишь малая его часть. Однако, для такого бизнеса, в отличие от федеральных ФПГ, пассивность в регионе может серьезно ограничивать возможности для роста.
Модели отношений властей с бизнесом
Модели управления региональной экономикой
Сложившиеся в 1990-2000-е гг. рамки политического и экономического режима дают региональным властям возможность определенного выбора между различными типами аналогичного режима на уровне субъекта федерации. Разумеется, различия в рамках одного государства не могут быть кардинальными. Тем не менее, модели управления региональной экономикой от региона к региону отличаются, что оказывает значительной влияние и на модель отношения власти к бизнесу.
Так, некоторые регионы в исследуемой выборке являются яркими образцами государственного капитализма, т.е. более консервативной модели. В этих регионах приватизация проводилась очень медленно, и значительная часть собственности остается в руках государства.
Наиболее важным примером служит Татарстан, где важнейшие предприятия находятся в собственности республики, т.е. напрямую подконтрольны ее правительству. Прежде всего, это – «Татнефть», одна из крупнейших нефтяных компаний России, «Татэнерго», которому принадлежит республиканская электроэнергетика, крупный банк «Ак Барс». Под контролем республиканских властей работает достаточно большое количество государственных унитарных предприятий, некоторые из которых являются в рамках региона отраслевыми монополиями. Следует привести еще пример компании «Татспиртпром», которая, благодаря протекционизму властей Татарстана, стала фактической монополией на рынке водки и спирта в республике (причем протекционизм усилился в условиях кризиса, когда власти фактически закрыли каналы поступления в республику спирто-водочной продукции из других регионов).
В то же время модель моноцентрического государственного капитализма, свойственная для Татарстана, с его известным стремлением к автономии и устойчивым замкнутым политическим режимом, не означает, конечно, что вся собственность остается в руках у государства. Важно то, что приватизация проводится под строгим бюрократическим контролем, частные собственники тесно связаны с властями республики (начиная с Р.Шаймиева), а самостоятельной бизнес-элиты не складывается вообще. В таких условиях бизнес в республике оказывается подчинен властям, а допуск «внешних» игроков проводится очень дозировано, и обычно успеха добиваются крупные и связанные с федеральным правительством структуры (пример «Российских технологий»).
Другим примером модели государственного капитализма можно назвать Дагестан, но с оговорками. В Дагестане эта модель имеет полицентрический характер, и наиболее крупные государственные предприятия находятся в федеральной, а не региональной собственности (структуры «Роснефти», «Газпрома», «Русгидро»). Специфика дагестанского государственного капитализма заключается в том, что региональные государственные предприятия и филиалы федеральных государственных компаний обычно находятся под контролем местных кланов, которые используют их в собственных интересах. Влияние же властей Дагестана на деятельность всего многообразия государственных предприятий весьма ограничено, и власти являются скорее партнерами их менеджеров, нежели контролирующими и управляющими структурами (а во многих случаях и вовсе не влияют на их деятельность).
Отчасти модели государственного капитализма соответствовала ситуация в Иркутской области, но лишь по той причине, что два последних губернатора были напрямую связаны с федеральными государственными корпорациями. А.Тишанин представлял ОАО РЖД (являющееся одним из ведущих экономических субъектов региона), а И.Есиповский – группу «Российских технологий». Однако, целенаправленная работа по усилению прямого государственного контроля над ведущими экономическими субъектами либо просто по их созданию в регионе не проводилась.
В результате другая, наиболее распространенная модель – это государственный патронаж над экономикой, проводимый в ситуации, когда основная часть собственности находится в частных руках (эту модель можно назвать умеренно-консервативной). Однако, многие губернаторы стремятся теми или иными способами контролировать деятельность частного бизнеса. Такая политика характерна для Кемеровской, Челябинской, Свердловской, Липецкой областей, отчасти для Вологодской области, а также для Мурманской при прежнем губернаторе Ю.Евдокимове.
Третья модель представлена в Красноярском крае, где отношения власти и бизнеса носят скорее партнерский характер, и при этом власти, используя свои полномочия, активно создают собственные корпорации, что сближает эту модель с моделью государственного капитализма (разница в том, что в данном случае частный бизнес достаточно развит и не подчиняется власти). Подобную модель можно назвать модель «региона-корпорации». В значительной мере она основана на популярных в последнее время механизмах государственно-частного партнерства и в сущности является разновидностью умеренно-консервативной группы моделей. Примером такого партнерства стал в частности активно поддерживаемый властями Красноярского края проект развития Нижнего Приангарья и прежде всего – достройки Богучанской ГЭС со строительством в ее районе алюминиевого завода и целлюлозно-бумажного комбината (проект государственной компании «Русгидро» и частной ФПГ «Базовый элемент»). При непосредственном участии краевых властей были созданы корпорации развития Красноярского края и красноярской городской агломерации.
В ряде регионов можно проследить элементы государственного капитализма, поскольку его основа – государственные предприятия, находящиеся в региональной собственности, после многих лет приватизации играют очень малую роль в региональной экономике. Но работа над созданием государственных предприятий, подконтрольных региональным властям, ведется, и следовательно, можно говорить о модели «региона-корпорации». Внедрение этой модели было особенно характерно для властей богатого Ханты-Мансийского АО с его также весьма устойчивой властью. Здесь власти использовали свои финансовые и административные ресурсы для создания крупных государственных предприятий, таких как Ханты-Мансийский банк и страховая компания «Югория». В более слабой форме элементы государственного капитализма внедрялись властями Краснодарского края при А.Ткачеве. Следует отметить в частности создание Крайинвестбанка, совместного предприятия-монополиста «Кубаньрис» (при участии частного агрохолдинга «Разгуляй»), проект строительства нового порта в Тамани и т.п.
Наконец, четвертая модель условно может быть названа либеральной. Она предполагает достаточно высокую степень свободы предпринимательства и небольшое вмешательство государства, в лице региональных властей, в экономику. Активный патронаж региональной власти над бизнесом оказывается невозможным и по причине отсутствия целенаправленных попыток со стороны власти, и по причине слабости самого института региональной власти. Примерами служат Пермский и Приморский края, Ярославская область.
Проводники консервативной и умеренно-консервативной моделей зачастую воспринимают свое вмешательство в экономику с позиций социальной политики, стремятся достичь социального эффекта. Особенно это характерно для Кемеровской области, где очень развита практика заключения соглашений между властями и частными компаниями, которые среди прочего обязывают бизнес нести социальную ответственность перед своими работниками и жителями городов и поселков, где работает соответствующая компания. Для Кемеровской области возможной оказывается и такая ситуация, когда власти навязывают проблемные предприятия более успешным игрокам, чтобы последние вкладывали в них средства и решали социальные проблемы.
Причины выбора, осуществляемого между различными моделями, во многом связаны с происхождением властвующей региональной элиты, с привычными для нее социальными и управленческими практиками. Как известно, ротация элит в российских регионах была достаточно медленной, более медленной, чем ротация на федеральном уровне. Поэтому сильными оказались позиции элит советского происхождения, для которых государственный капитализм и патронаж с элементами социальной политики являются вполне естественными. Примечательно, что в обоих регионах, являющихся яркими примерами государственного капитализма, в Дагестане и Татарстане у власти находятся бывшие первые секретари республиканских комитетов КПСС (с той разницей, что в Дагестане М.Алиев вернулся к власти сравнительно недавно и слабо влияет на экономику).
Политики «советской закалки» и номенклатурного происхождения находятся у власти во многих исследованных регионах, среди них, например, П.Сумин в Челябинской области, Э.Россель в Свердловской, А.Филипенко в Ханты-Мансийском АО и др. В ряде случаев формирование постсоветской бизнес-среды проходило при их участии и под их частичным контролем. Поэтому они адаптированы к изменившимся условиях экономического развития, но в то же время стремятся если и не управлять экономикой, то держать ее под бюрократическим контролем. Это приводит к развитию умеренно-консервативных моделей.
Переход из бизнеса во власть может восприниматься как стимул для развития либеральной модели, что показывают примеры Пермского и Приморского краев. Однако, пример Красноярского края свидетельствует о том, что выходец из бизнеса в современных условиях может стать инициатором модели «региона-корпорации», воспринимая региональную власть в качестве еще одного бизнес-субъекта. На этой модели, таким образом, могут сходиться тенденции развития отношений между властью и бизнесом, заданные с одной стороны выходцами из деловой элиты, а с другой стороны – представителями бывшей советской элиты.
На модель управления региональной экономикой влияет и продолжительность пребывания того или иного губернатора у власти. В Иркутской области в связи с частой сменой губернаторов в последние годы устойчивая модель вообще не сложилась. В Мурманской области после ухода Ю.Евдокимова она еще не определилась. Приход к власти региональных руководителей, являющихся по своему происхождению скорее «чистыми политиками», чем «экономистами-управленцами», благоприятствует либеральной модели (Ярославская область) или полицентрическому государственному капитализму (Дагестан).
Напротив, устойчивая и авторитетная власть становится проводником вполне определенной модели. В Татарстане это, несомненно, государственный капитализм с подчинением бизнеса власти. В Кемеровской области – социальная умеренно-консервативная модель, соответствующая политическим взглядам А.Тулеева. Формирование умеренно-консервативной модели было очень характерным для таких опытных губернаторов, являющихся выходцами из партийно-советской номенклатуры, как П.Сумин и Ю.Евдокимов.
Преференции региональных властей
В отношении бизнеса почти все губернаторы проводят политику преференций, и разница состоит скорее в том, насколько этот преференциализм развит. При этом преференциализм может быть характерен для всех моделей управления региональной экономикой, а его отсутствие не означает, что речь идет о либеральной модели. Таким образом, предоставление преференций тому или иному бизнесу – это еще одно измерение в отношениях между властными и деловыми элитами в регионе.
Высокий уровень преференциализма характеризует Татарстан, Краснодарский и Приморский края, Вологодскую, Кемеровскую, Липецкую области, а также Мурманскую область при Ю.Евдокимове.
Как уже отмечалось, власти Татарстана поддерживают «свои» компании и осуществляют дозированный допуск «чужаков». Что касается российского частного бизнеса, то успеха добилась автомобилестроительная компания «Соллерс» (бывшая «Северсталь-авто»). В Краснодарском крае эксперты отмечают ярко выраженную поддержку властями определенных агрохолдингов и некоторых бизнес-групп дагестанского происхождения. В Приморском крае власть также использует свой административный ресурс для развития приближенного регионального бизнеса. В Липецкой области поддержкой властей пользуются предприятия АПК и перерабатывающей промышленности, такие как «Липецкхлебмакаронпром», «Липецкгормолзавод» и др. (близкой к властям, но автономной считается т.н. «сокольская» группа, связанная с именем В.Лаврентьева). В Кузбассе многие факты говорят об особой поддержке, которую получает со стороны А.Тулеева группа «Евраз» (в т.ч. это проявилось при расследовании аварий на шахтах компании «Южкузбассуголь»). Чрезмерные преференции в отношении одних бизнес-групп нередко ведут к повышению уровня конфликтности и подавлению «враждебных» игроков.
Умеренный преференциализм отличает Свердловскую, Челябинскую области и Пермский край. Отдельно следует сказать про Пермский край, где при в целом достаточно либеральном режиме управления экономикой все равно видны предпочтения губернатора. Так, режим наибольшего благоприятствования в последние годы в регионе получила «Ренова».
Ставка на нейтралитет и партнерские отношения, очищенные от субъективизма и преференций, наиболее типична для Красноярского края и Ханты-Мансийского АО. Соответственно, здесь минимальны основания для конфликтов между властью и бизнесом.
Отдельно следует упомянуть ситуацию в Дагестане и Ярославской области, которую можно назвать нейтралитетом без партнерства. Появление такой ситуации связано с относительно недавней сменой власти в этих регионах и отсутствием у региональных руководителей налаженной системы связей с деловыми элитами.
Институты взаимодействия власти и бизнеса
Фактически основным институтом, способствующим организации отношений между властью и бизнесом, в большинстве рассматриваемых регионов стали законодательные собрания. Эти властные структуры играют роль наиболее важных диалоговых площадок для этих отношений.
Что касается специализированных структур, призванных обеспечивать взаимодействие власти и бизнеса, то в зависимости от политического и экономического режима в регионе они делятся на прогубернаторские и относительно независимые.
Например, в Краснодарском крае и Вологодской области существует большое количество подобных институтов, но все они так или иначе подконтрольны региональной власти, обеспечивая контроль и патронаж с ее стороны. В Краснодарском крае создан Совет предпринимателей при губернаторе. Наряду с ним действуют «традиционные» структуры Союза промышленников и предпринимателей, «Опоры России» и Торгово-промышленной палаты. Для организации отношений с иностранными предпринимателями функционирует Консультативный совет по иностранным инвестициям, а также в Краснодаре есть активная структура Европейского делового клуба. Проводится международный инвестиционный форум в Сочи.
Похожая ситуация характерна и для Вологодской области, где, несмотря на общее доминирование «Северстали», все-таки существует достаточно развитая прослойка регионального и местного бизнеса. Для организации отношений с деловой элитой специально создан Экономический совет Вологодской области, которым руководит заместитель губернатора Л.Иогман. Еще одной сугубо местной структурой является Клуб деловых людей имени Христофора Леденцова. Подконтрольными власти считаются организации Союза промышленников и предпринимателей и «Опоры России». Подобная развитая инфраструктура сложилась и в соседней Ярославской области при губернаторе А.Лисицыне (Экономический совет Ярославской области, Союз промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленная палата, «Опора России»). Однако эксперты отмечают, что еще при прежнем губернаторе их активность стала ослабевать, а при С.Вахрукове этот процесс продолжился.
В Челябинской области власти оказывают большое влияние на бизнес-ассоциацию «Промасс», вице-президентом которой является заместитель губернатора В.Дятлов. Одновременно действует давно сложившаяся структура Союза промышленников и предпринимателей, где ключевой фигурой является дружественный губернатору руководитель и основной владелец Магнитогорского металлургического комбината В.Рашников.
В регионах с менее устойчивой властью нередко возникают достаточно сильные и автономные бизнес-ассоциации, с которыми приходится считаться губернаторам. Интересна в этой связи ситуация в Пермском крае. Здесь губернатору не удалось настоять на замене руководителя Торгово-промышленной палаты. Автономными являются такие структуры, как «Содружество» и Строгановский клуб.
Частая смена губернаторов в Иркутской области способствовала формированию достаточно влиятельных бизнес-ассоциаций и в этой регионе. Еще с 1990-х гг. влиятельным игроком является региональный Союз промышленников и предпринимателей. Действует некоммерческое партнерство товаропроизводителей и предпринимателей Иркутской области, специализированные объединения, такие как Союз лесопромышленников. Дистанцирование между губернатором и НЛМК в Липецкой области выразилось в том, что структура Союза промышленников и предпринимателей в этом регионе работает под руководством В.Лисина.
Закономерно, что в регионах с развитым государственным капитализмом формирование подобных диалоговых площадок не характерно. Впрочем, новацией в Татарстане стало недавно создание лояльного властям Союза молодых предпринимателей.
Следует отметить, что автономия бизнес-ассоциаций не обязательно означает их высокое влияние. Консолидация деловой элиты для отстаивания своих интересов остается редким явлением и происходит только в ситуации критической угрозы. На практике преобладает система индивидуальных отношений между представителями власти и бизнеса, когда бизнес-ассоциации играют скорее декоративную и формальную роль.
Учитывая высокое влияние губернаторов и стремление большинства из них к контролю над частным бизнесом, более эффективными оказываются те диалоговые площадки, которые целенаправленно создаются властями – различные экономические советы и прочие консультативные органы при губернаторах. Деятельность этих структур предполагает развитие обратной связи с деловыми элитами, что позволяет учитывать их мнение при принятии властных решений. Также положительную роль играет разнообразное представительство бизнес-элиты в законодательных собраниях, непосредственно, но на практике – после консультаций с губернаторами принимающих властные решения. Однако у последней тенденции есть и оборотная сторона, поскольку утрачивается ключевая – законодательная функция, и снижается уровень профессионализма депутатского корпуса при ее исполнении.
Коррупциогенность отношений деловых и властных элит
Тесные отношения бизнеса и власти являются несомненной основой для развития коррупции. Главными причинами для коррупционного сценария отношения между властными и деловыми элитами по итогам исследования являются:
· Закрытый, непубличный режим принятия властных решений и несовершенство законодательства, пока еще позволяющего непрозрачные решения по отдельным важным для бизнеса вопросам.
· Чрезмерно тесные связи властной элиты с определенными бизнес-группами, как генетические, так и установившиеся в процессе формирования отношений.
В исследуемых регионах отмечено немало случаев расследования уголовных дел, затрагивающих высокопоставленных чиновников из органов региональной исполнительной власти, а иной раз и самих губернаторов. Переход деловой элиты на государственную службу, как показывает практика, во многом способствует росту коррупции.
Наиболее скандальной, имеющей общероссийский резонанс является ситуация в Приморском крае, где под следствием оказалось сразу несколько бывших заместителей губернатора и других влиятельных чиновников. В «зоне риска» оказался и сам губернатор С.Дарькин, поскольку некоторые уголовные дела затрагивают отдельные аспекты его деятельности, и в прошлом году в его кабинете проводились обыски. В случае Приморского края сращивание власти с бизнесом явно усилило коррупцию и сделало регион одним из лидеров.
Как высокий оценивается уровень коррупции и во власти Пермского края, но с той важной разницей, что расследования до сих пор никогда не затрагивали деятельность лично губернатора О.Чиркунова. Однако, скандалы с людьми из регионального правительства превратились в норму. Ранее уголовное дело было заведено против теперь уже бывшего председателя краевого правительства Н.Бухвалова, но в связи с его прежней работой в бизнесе. Из последних дел следует отметить вынужденный уход из региональной исполнительной власти министра природных ресурсов С.Панченко и главы агентства по физкультуре и спорту А.Ивонина. Под следствие попадали и некоторые депутаты законодательного собрания – бизнесмены. При этом эксперты отмечают, что губернатор находился в напряженных отношениях с бывшим прокурором края А.Кондаловым и начальником ГУВД Ю.Горловым, и силовые структуры действовали, не обращая внимания на интересы регионального руководства.
В совершенно других институциональных условиях высоким оказался уровень коррупции в Дагестане, где власть находится в руках бюрократии, контролирующей бизнес и вступающей с ним в коррупционные отношения.
Более умеренной коррупционность является в тех регионах, где власти осуществляют довольно аккуратный патронаж в отношении бизнеса, что, однако, не исключает коррупцию. В Челябинской области среди «жертв» антикоррупционных расследований оказывались и чиновники из региональной администрации, прежде всего – бывший заместитель губернатора В.Тимашев. Но чаще коррупция раскрывается на муниципальном уровне, в чем нередко оказываются заинтересованы губернаторы, устраняющие таким способом неугодных мэров. При таком сценарии силовые структуры обычно действуют в связке с региональной властью, не обращая столь пристального внимания на ее деятельность и обрушиваясь на более слабые властные структуры. Это ярко демонстрирует ситуация в Вологодской области, где при поддержке силовых структур была фактически разгромлена прежняя городская власть в Вологде. Расследования на муниципальном уровне активно проводились при прежних губернаторах Мурманской и Ярославской областей.
На этом фоне бросается в глаза обилие ситуаций, когда формальный уровень коррупции, если судить о нем по числу расследований и уголовных дел, оказывается очень низким. При этом экспертные данные могут давать совершенно противоположную картину, и иногда возникающие скандалы показывают, что эксперты во многом правы. Очень многое здесь зависит от профессионализма региональной власти (включая профессиональное умение скрывать коррупционные случаи), от ее отношений с федеральным центром и силовыми структурами в регионе (что зачастую означает одно и то же, поскольку силовые структуры обычно начинают громкие расследования по сигналу из центра). Так или иначе, но, несмотря на активное взаимодействие власти и бизнеса, формальная коррупционная ситуация в таких регионах, как Свердловская, Кемеровская области, Краснодарский край и Татарстан является очень спокойной.
Введение нового антикоррупционного законодательства будет способствовать дальнейшему раскрытию информации о доходах и имуществе региональных чиновников. Однако, эксперты не ожидают каких-либо сенсационных разоблачений, поскольку высокопоставленные чиновники действуют сейчас достаточно аккуратно.
Влияние отношений между бизнесом и властью на публичную сферу и социальную стабильность
Исследование показало очень разную степень информационной открытости региональной и муниципальной власти. Следует отметить, что формальная открытость власти не обязательно означает ее реальную публичность, поскольку зачастую эта открытость проявляется в форме однонаправленного пиара, восхваления отдельных действий, а многие реальные процессы и решения могут не получать никакого освещения, даже на самых продвинутых Интернет-сайтах, которыми обзавелись многие региональные администрации. Поэтому открытость или закрытость экономической политики региональных властей и их отношений с бизнесом определяется на основе анализа того, как готовятся и принимаются властные решения во всей их совокупности.
Редкими примерами открытости являются Красноярский и Пермский края. В этих регионах распространенной практикой стали публичные слушания при принятии тех или иных решений. Некоторые эксперты даже полагают, что информации слишком много. Пермский край отличается и активно работающей Гражданской палатой, которая способна оказывать влияние на власть. Хотя особенностью Пермского края является и то, что решение многих вопросов губернатор замыкает лично на себя, и их подготовка не является публичной. Красноярский край в этом смысле отличается более устойчивой и предсказуемой политикой губернатора.
Относительной открытостью отличаются отношения власти и бизнеса в Свердловской и Ярославской областях, где развита публичная сфера. В эту группу можно включить и Ханты-Мансийский АО. Здесь информационное поле является гораздо более управляемым, но в то же время деятельность властей достаточно открыта.
Напротив, относительно закрытым является процесс принятия решений в Приморском крае, Иркутской, Липецкой, Челябинской областях.
Наиболее закрытыми регионами следует признать Дагестан и Татарстан, Краснодарский край, Вологодскую, Кемеровскую и Мурманскую области.
Как видно, открытость или закрытость процесса принятия властных решений коррелирует с тем, как выстраиваются отношения между бизнесом и властью. Регионы с наиболее высоким государственным влиянием на экономику и наиболее жесткими формами контроля над частным бизнесом обычно отличаются закрытостью публичного пространства, что в свою очередь создает в экспертной среде основу для подозрений по поводу коррупционности принимаемых решений. Стремясь избежать этих подозрений, например, власти Ханты-Мансийского АО организовали более активную и успешную информационную политику и, по подсчетам Института развития свободы информации, сайт исполнительной власти этого региона занял первое место в рейтинге информационной открытости по итогам 2008 г. (но занявший третье место в этом рейтинге Татарстан вряд ли можно признать образцом реальной открытости).
Очень важным вопросом является анализ социально-политических последствий от развития тех или иных процессов в отношениях между бизнесом и властью. Уже на предварительном этапе исследования становится ясно, что одни модели ориентированы на положительный социальный эффект. В особенности это относится к Кемеровской области, где власти целенаправленно добиваются того, чтобы бизнес-группы выполняли свои социальные обязательства, и закладывают соответствующие позиции в соглашения (что, впрочем, на практике не исключает проведение политики двойных стандартов). Важность социальных обязательств со стороны бизнеса признается и властями Краснодарского края. В Татарстане подконтрольные власти компании «по определению» становятся инструментом социальной политики.
Напротив, в других случаях власти пренебрегают анализом социальных последствий от своей экономической политики, что может усиливать общественное недовольство. Управленческие практики, характерные для руководства бизнесом и слабо ориентированные на социальный эффект, типичны прежде всего для Пермского края.
Результаты выборов последних лет показывают, что существует определенная взаимосвязь между развитием оппозиционных настроений и характером отношений бизнеса и власти.
С одной стороны, высокая степень общественной лояльности отличает ряд регионов, где власти проводят целенаправленную политику в отношениях с бизнесом, рассчитанную на социальный эффект. Одним из примеров служит Кемеровская область. Здесь поддержка властей остается на очень высоком уровне, и одним из ее главных оснований является социальная политика, подразумевающая исполнение бизнесом своих социальных обязательств. Об этом свидетельствуют и результаты голосования за «Единую Россию» на парламентских выборах 2007 г. (76,8% голосов), а затем – на выборах в областное законодательное собрание в 2008 г. Весьма высокой является социально-политическая стабильность в Ханты-Мансийском АО в целом (но между его городами есть существенные различия, см. ниже), где также отсутствуют конфликты в отношениях между властными и деловыми элитами, острая борьба за передел собственности (результат «Единой России» был выше среднероссийского, составив 66%).
Стабильным регионом также является Татарстан, где власти жестко и успешно контролируют всю социально-политическую сферу. Что касается Дагестана, то там внешняя стабильность имеет достаточно условный характер, и официальные результаты голосования не являются надежным критерием.
С другой стороны, в большинстве рассматриваемых регионов социально-политическая стабильность ниже среднероссийской. Главной причиной является невысокий уровень консолидации элиты, наличие множества внутренних конфликтов, что связано в числе прочего со сложной структурой бизнес-пространства (обычно в нем наблюдается полицентризм). Известно также, что голосование в крупных промышленных регионах, а исследуемая выборка в основном состоит из них, отличается меньшей управляемостью, и оппозиционность в целом там более развита.
В этих регионах есть примеры отдельных городов, где доминирующие ФПГ достаточно уверенно и эффективно влияют на общественное мнение, и в целом общество лояльно в отношении их политики. Крупными и важными примерами могут служить Березники («Уралкалий») и с оговорками Норильск. Но есть и гораздо большее число обратных примеров. Примечательно, что в таких неустойчивых и коррумпированных регионах, как Приморский край результат «Единой России» оказался одним из самых низких в России – 54,9%. Менее 60% «Единая Россия» получила в Иркутской, Мурманской, Ярославской областях, где отношения бизнеса и власти разбалансированы. Ее результат превысил 60%, но оказался ниже среднероссийского, во всех остальных регионах, т.е. в Краснодарском, Пермском крае, Вологодской, Липецкой, Свердловской и Челябинской областях.
На уровне моногородов выделяются примеры, где деятельность ФПГ не способствует общественно-политической стабильности. Почти все моногорода в изученных регионах поддержали «Единую Россию» на уровне ниже среднего по стране. Ниже среднероссийского на этот раз оказался результат «Единой России» в крупнейших центрах черной металлургии - Череповце (почти 60%) и Магнитогорске (более 60%, но ниже среднероссийского), которые всегда выделялись повышенной лояльностью властям и считались примерами сверхвысокой лояльности еще в 1990-е гг. В некоторых моногородах «Единая Россия» набрала даже менее 50% голосов. Примерами стали Кировск в Мурманской области (ключевой центр добычи апатитов, группа «Фосагро») и Кандалакша в том же регионе (алюминиевый завод «Русала»), Бородино в Красноярском крае (крупный центр угледобычи, компания СУЭК). «Единая Россия» получила менее 55% голосов в Иркутской области - в ключевых промышленных центрах - Ангарске («Роснефть»), Братске («Русал», «Илим Палп»), Усть-Илимске («Илим Палп»), в Мурманской области - в Апатитах, Ковдоре («Еврохим»), Мончегорске («Норильский никель»). От 55 до 60% голосов составил ее результат в Саянске (Иркутская область, комбинат «Саянскхимпласт» - группа «Ренова»), Каменске-Уральском (Свердловская область, «Русал» и ТМК), Качканаре (Свердловская область, основной железорудный ГОК группы «Евраз»), Кыштыме (Челябинская область, Русская медная компания).
При в целом благоприятном электоральном фоне заметны различия между городами Ханты-Мансийского АО. Традиционно благополучным выглядит Когалым (ЛУКОЙЛ), где «Единая Россия» получила более 70% голосов. Аналогичный результат был достигнут в Радужном (ТНК-ВР и «Русснефть»). Напротив, ниже среднероссийского результат оказался в Нефтеюганске и Пыть-Яхе («Роснефть», ранее ЮКОС), Лангепасе и Покачах (тот же ЛУКОЙЛ), Сургуте («Сургутнефтегаз» и др.). По меркам Кемеровской области более слабые результаты «Единой России» (на уровне около 70% и ниже) отмечены в важнейших промышленных центрах на юге региона – Новокузнецке (заводы группы «Евраз» и «Русала») и Междуреченске (угольные предприятия группы «Мечел» и др.). Даже в «управляемом» Татарстане обращает на себя внимание тот факт, что в Автозаводском районе Набережных Челнов результат «Единой России» был одним из худших по республике и едва превысил средний по стране.
Главная проблема в том, что, пользуясь хорошими отношениями с региональными властями, многие ФПГ снижают интерес к проведению социальной политики, целенаправленной работе с общественным мнением и т.п. Их отношения с властями начинают восприниматься населением, как отрицательный пример «круговой поруки». Поэтому партнерство бизнеса и власти не обязательно имеет положительный социальный эффект, особенно если за рамками этого партнерства остается социальная и экологическая политика градообразующих предприятий, которая обычно оставляет желать лучшего. Иная ситуация, т.е. конфликты между бизнесом и властью также провоцируют общественное недовольство. Таким образом, крайне важно, чтобы одним из предметов в отношениях властной и деловой элиты был социальный и экологический эффект. В противном случае эти отношения не способствуют социальной стабильности.
Заключение и рекомендации
Проведенный анализ позволил определить пять основных моделей взаимодействия между деловыми и властными элитами в регионах России, определяемых по степени их сращивания и уровню конфликтности.
1. Функциональная («политическая») модель.
Данная модель предполагает взаимное дистанцирование власти и бизнеса и автономное решение ими своих задач с включением механизма партнерских отношений при возникновении общей необходимости. Ее развитие в российских регионах определяется прежде всего происхождением и управленческим стилем региональных руководителей. Она характерна для тех губернаторов, которые являются «чистыми политиками» или не вписаны в региональную элиту (например, назначены недавно и/или являются «варягами», выходцами из других регионов). Наиболее ярким примером стала Ярославская область при новом губернаторе С.Вахрукове.
Данная модель в целом представляется достаточно рациональной, поскольку препятствует развитию коррупции и преференциализма в отношениях власти и бизнеса. Но в современных условиях она мало распространена и не востребована. Практика показывает, что бизнес, привыкший к решению своих задач с помощью государственных органов и склонный к теневому лоббизму, сам выражает недовольство и настаивает на более привычных правилах игры.
2. Партнерская («политическая») модель.
Эта модель также является «политической» в том смысле, что глава региона действует прежде всего как ответственный политик, предпочитая ровные партнерские отношения с бизнесом. Ставка делается на сотрудничество с выработкой общих интересов, связанных с развитием региона и привлечением инвестиций. В этой связи данная модель свидетельствует и о более активной позиции губернатора в сравнении с предыдущей. Примерами являются Красноярский край и Ханты-Мансийский АО (в последнем случае отмечаются элементы функциональной модели, поскольку действующих в различных городах Югры нефтяные компании автономны от губернатора и при этом влиятельны, представляя собой субъекты общероссийской экономики). Сюда же можно отнести Свердловскую область, но в этом регионе отмечается больше случаев сращивания власти и бизнеса и преференциализма.
В современных российских условиях эту модель можно признать оптимальной. Она не способствует развитию коррупции и, в отличие от предыдущей, предполагает инициативную позицию региональной власти, решающей вместе с бизнесом задачи регионального развития.
3. Модель государственного патронажа.
В рамках данной модели власть стремится осуществлять контроль над деятельностью деловой элиты, не допуская обратного влияния с ее стороны. Нередко подобный контроль проявляется в различных формах давления на бизнес, поскольку очевидно, что экономические субъекты будут по-разному реагировать на попытки власти подчинить их себе и своим интересам. В результате неизбежно возникает система преференций в связи с разделением бизнеса на «лояльный» и «нелояльный». Сближение власти с «лояльным» бизнесом становится причиной для коррупции, пусть даже она далеко не всегда выходит на поверхность.
Примером данной модели можно назвать Кемеровскую область и Краснодарский край. В условиях жесткого государственного контроля и отсутствия самостоятельности у слабой бизнес-элиты она проявляется в Татарстане. К этой модели ближе ситуация в Челябинской области. Данная модель сложилась и в Мурманской области при прежнем губернаторе Ю.Евдокимове. Эти же тенденции были характерны для Иркутской области (при всех ее губернаторах). С оговорками об этой модели можно говорить в Липецкой области (губернатор стремится патронировать приближенный бизнес, но при этом существует скрытый конфликт с наиболее крупным экономическим субъектом в лице НЛМК). В целом региональные власти в России больше всего стремятся к установлению именно этой модели.
4. Симбиотическая модель.
Эта модель предполагает сращивание власти и бизнеса, как правило - при наличии доминирующего игрока, но с учетом интересов бизнес-групп, не представленных во власти. Глава региона в этом случае очень тесно связан с бизнесом (таким образом, происходит дальнейшее развитие предыдущей модели государственного патронажа), и может быть бизнесменом по своему происхождению. Таким образом, интересы приближенного бизнеса становятся для региональной власти приоритетными, отмечается высокая степень зависимости власти от бизнеса, а не наоборот. Результатом часто является создание системы устойчивых преференций для собственного или особо приближенного бизнеса, монополизация определенных отраслей экономики.
Одним из примеров может служить Приморский край, где уровень коррупции при развитии подобной модели достиг высоких значений. Близкими примерами являются Вологодская область и Пермский край.
5. Конфликтная модель.
Данная модель характеризуется отсутствием устойчивых отношений между деловыми и властными элитами. Но в отличие от функциональной модели бизнес-пространство характеризуется более или менее острой борьбой за ресурсы с использованием политических рычагов, проведением политики преференций в отношении одних бизнес-групп и подавлением других. В Дагестане существует огромное множество «парных» взаимосвязей между чиновниками и бизнесменами, и при этом отсутствует координирующий центр для организации бесконфликтного взаимодействия, каких мог быть стать глава республики.
* * *
Исследование показало, что чрезмерная инфильтрация деловой элиты во властные структуры, как прямая, так и косвенная (через лоббизм) приводит к повышению конфликтности политического процесса, росту неустойчивости властных элит, превращению политических институтов (органов власти, партий и др.) в «сервисные структуры» бизнес-групп, углублению разрыва между властью и обществом, увеличению протестных настроений.
Наиболее приемлемой в нынешних условиях является партнерская модель. Функциональная модель при всех ее преимуществах не является оптимальной на современном этапе и тем более в условиях финансово-экономического кризиса, но может быть востребована в перспективе.
Отрицательными являются примеры симбиотической и конфликтной модели.
Модель государственного патронажа широко распространена и имеет свои положительные стороны, обеспечивая стабильность и предсказуемость и решая социальные задачи, но при этом может деградировать в случае давления на нелояльный бизнес, коррупционных отношений с лояльным бизнесом и т.п.
Для продвижения в сторону партнерской модели целесообразными представляются следующие шаги:
· Организация равноправного взаимодействия деловой и властной элиты для решения задач регионального социально-экономического развития. В этой связи совместная разработка стратегий и программ регионального развития усилиями властей и деловых элит.
· Повышение открытости в деятельности органов региональной и местной власти для полноценного информирования бизнеса о процессе подготовки и принятия властных решений.
· Активизация антимонопольной политики на региональном уровне с целью недопущения неоправданной монополизации в тех или иных экономических сферах, осуществляемой усилиями региональной власти.
· Повсеместное развитие системы специализированных диалоговых площадок для деловой и властной элиты, прежде всего в виде консультативных органов типа экономических советов.
· Обязательное включение социальной и экологической политики в контекст отношений бизнеса и власти.
· Крайне осторожное отношение к практике продвижения бизнесменов в органы региональной исполнительной власти, как представителей крупных ФПГ, так и регионального бизнеса (в частности, при назначении губернаторов). Ставка на профессиональных политиков-управленцев, не имеющих собственных бизнес-интересов и способных к проведению сбалансированной политики в отношении деловой элиты и различных ФПГ.
Примечания:
[1] Например, список Российской партии пенсионеров был в свое время сформирован деловой элитой во главе с руководителем региональной организации «Опоры России» Е.Артюхом.
[2] Еще один бывший директор «Автодизеля» В.Савельев руководит фракцией «Единой России».
[3] Нефтеюганск возглавляет С.Буров, долгое время работавший в «Юганскнефтегазе» и до прихода «Роснефти», при ЮКОСе.
[4] В этом плане формирование властной вертикали также сделало губернаторов более умеренными и осторожными. Но из ярких примеров можно отметить переход нескольких представителей «Апатита» на должности чиновников в команде теперь уже бывшего мурманского губернатора Ю.Евдокимова. Норильская элита сыграла большую роль в формировании команды
Полную версию статьи см.: Политком.Ru, 09.07.2009
Опубликовано на сайте 06/08/2009
|
|
|
|
Суруйуулар